【摘 要】應急預案編制是應急準備工作的核心內容之一。本文對城市重大事故應急預案的層次進行了劃分，將其分為綜合預案、專項預案和現場預案三個層次，并提出預案的“1+4”基本結構和基本內容要求，即一個基本預案加上應急功能設置、特殊危險預案、標準操作程序和支持附件，從而建立了完整清晰的城市重大事故應急預案文件體系。
【關鍵詞】應急預案,重大事故,層次,結構
1 前言
近年來，隨著我國國民經濟的快速增長，城市化進程的加快，城市的地域、人口、工業規模和數量等都在迅速擴大，城市功能日益復雜化。與此同時，城市所面臨的風險也日益增加。火災、爆炸、毒物泄漏、高樓坍塌、交通事故等生產和生活中人為因素造成的各類安全問題和事故風險日益突出。無數歷史事故教訓表明，盡管事故是不可避免的，但若制定了有效的應急預案，能及時組織應急救援，可極大地降低事故的后果嚴重程度，在完全有準備的條件下，甚至可以將事故消滅在發生的初始階段，從而最大限度地減少人員的傷亡和財產損失、環境破壞，如2003年“12.23”開縣井噴導致的特大傷亡事故。可以說應急預案的制定是應急系統的關鍵，是應急準備工作的核心內容之一。
應急預案是針對可能發生的重大事故（件）或災害,為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動、降低事故損失而預先制定的有關計劃或方案。它是在辯識和評估潛在的重大危險、事故類型、發生的可能性及發生過程、事故后果及影響嚴重程度的基礎上，對應急機構與職責、人員、技術、裝備、設施（備）、物資、救援行動及其指揮與協調等方面預先做出的具體安排，它明確了在突發事故發生之前、發生過程中以及剛剛結束之后，誰負責做什么，何時做，以及相應的策略和資源準備等。應急預案在應急工作中的重要作用和地位體現在：
（1）應急預案確定了應急工作的范圍和應急體系，使應急準備和應急管理不再是無據可依、無章可循。例如，應急資源配置、人員培訓和演習等。
（2）應急行動對時間要求十分敏感，制定應急預案有利于做出及時的應急響應，降低事故后果。
（3）成為城市應對各種突發重大事故的響應基礎。通過編制城市的綜合應急預案，可保證應急預案足夠的靈活性，即使對發生預料之外的突發事件或事故，也可以起到基本的應急指導作用，成為保證指導城市應急救援的“底線”。
（4）當發生超過城市應急能力的重大事故時，便于與省級、國家級應急部門的協調。
（5）預案的編制、評審、發布和宣傳有利于社會各方了解所面臨的重大風險及其相應的應急措施，有利于促進社會各方提高風險防范意識和能力。
通常一個城市或地區會存在多種的潛在事故類型，例如，地震、火災、水災、颶風、泥石流、雪崩、地表塌陷、海嘯、火山爆發、暴風雪、空難、危險物質泄漏、長時間停電、放射性物質泄漏等，此外，城市舉行的各種大型活動也可能會出現重大緊急情況，因此，必須在編制應急預案時應當進行合理的策劃，做到重點突出，反映出本地區的主要重大事故風險，并合理地組織各類預案，避免預案之間相互孤立、交叉和矛盾。
2 預案的分類和層次
預案的分類有多種方法，如按行政區域劃分國家級、省級、市級、區（縣）和企業預案，按時間特征可劃分為常備預案和臨時預案（如偶爾組織的大型集會等），按事故災害或緊急情況的類型可劃分為自然災害、事故災難、突發公共衛生事件和突發社會安全事件等預案。而最適合城市組織預案文件體系的分類方法是按預案的適用對象范圍進行分類，即將城市的應急預案劃分為綜合預案、專項預案和現場預案（見圖1），以保證預案文件體系的層次清晰和開放性。
2.1 綜合預案
綜合預案是城市的整體預案，從總體上闡述城市的應急方針、政策、應急組織結構及相應的職責，應急行動的總體思路等。通過綜合預案可以很清晰地了解城市的應急體系及預案的文件體系，更重要的是可以作為城市應急救援工作的基礎和“底線”，既使對那些沒有預料的緊急情況也能起到一般的應急指導作用。
2.2 專項預案
專項預案是針對某種具體的、特定類型的緊急情況，例如危險物質泄漏、火災、某一自然災害等的應急而制定的。
專項預案是在綜合預案的基礎上充分考慮了某特定危險的特點，對應急的形勢、組織機構、應急活動等進行更具體的闡述，具有較強的針對性。
2.3 現場預案
現場預案是在專項預案的基礎上，根椐具體情況需要而編制的。它是針對特定的具體場所（即以現場為目標），通常是該類型事故風險較大的場所或重要防護區域等，所制定的預案。例如，危險化學品事故專項預案下編制的某重大危險源的場外應急預案，防洪專項預案下的某洪區的防洪預案等。現場應急預案的特點是針對某一具體現場所存在的該類特殊危險，結合可能受其影響的周邊環境情況，在詳細分析的基礎上，對應急救援中的各個方面做出具體、周密而細致的安排，因而現場預案具有更強的針對性和對現場具體救援活動的指導性。
3 預案的基本結構
綜合預案、專項預案和現場預案由于各自所處的層次和適用的范圍不同，其內容在詳略程度和側重點上會有所不同，但都可以采用相似的基本結構。建議采用基于應急任務或功能的 “1+4”預案編制結構（見圖2），即一個基本預案加上應急功能設置、特殊風險預案、標準操作程序和支持附件構成，以保證各種類型預案之間的協調性和一致性。
3.1 基本預案
基本預案是該應急預案的總體描述。主要闡述應急預案所要解決的緊急情況、應急的組織體系、方針、應急資源、應急的總體思路并明確各應急組織在應急準備和應急行動中的職責、以及應急預案的演練和管理等規定。基本預案的具體內容可以包括：
預案發布令；各應急機構的署名頁；術語與定義；相關法律法規授權和依據；方針、原則與適用范圍；危險分析與環境綜述；應急資源的管理和綜述；機構與職責；分級響應機制；教育、培訓與演練規定；與其他應急預案的關系；有關互助協議的簽定；預案的制定、更新、評審、發布等管理規定；其他，如分發記錄和修改記錄等。
3.2 應急功能設置
應急功能是對在各類重大事故應急救援中通常都要采取的一系列基本的應急行動和任務而編寫的計劃，如通訊保障、人群疏散、人群安置、醫療等。它著眼于城市對突發事故響應時所要實施的緊急任務。
各類重大事故盡管起因各異，但其后果和影響卻是大同小異。例如，地震、洪災和颶風等都可能迫使人群離開家園，都需要實施“人群安置/救濟”，而圍繞這一任務或“功能”，可以基于城市共同的資源在綜合預案中制定共性的計劃，而在專項預案中針對每種具體的不同類型災害，可根據其爆發速度、持續時間、襲擊范圍和強度等特點，只需對該項計劃作一些小的調整，從而避免重復的編制工作。同樣，對其它的應急任務也是相似的情況。而關鍵是要找出和明確應急救援過程中所要完成的各種應急任務或功能，并明確其有關的應急組織，確保都能完成所承擔的應急任務。
由于應急功能是圍繞應急行動的，因此它們的主要對象是那些任務執行機構。針對每一應急功能應明確其針對的形勢、目標、負責機構和支持機構、任務要求、應急準備和操作程序等。應急預案中包含的功能設置的數量和類型因地方差異會所不同，主要取決于所針對潛在重大事故危險類型，以及城市的應急的組織方式和運行機制等具體情況。比較典型的應急功能包括：
接警與通知；指揮與控制；警報和緊急公告；通訊；事故態監測與評估；警戒與治安；人群疏散；人群安置；醫療與衛生；公共關系；應急人員安全；消防和搶險；泄漏物控制；現場恢復等。
為直觀地描述應急功能與相關應急機構的關系，可采用應急功能矩陣表（表1）。
應急機構應急功能 消防部門 公安部門 醫療部門 應急中心 新聞辦 廣播電視 …
警報 S S R S
疏散 S R S S S
消防與搶險 R S S
…
R——負責機構 S——支持機構
3.3 特殊風險預案
特殊風險預案是基于城市潛在重大事故風險辨識、評價和分析的基礎上，針對每一種類型的可能重大事故風險進行基本的描述，明確其相應的主要負責部門、有關支持部門及其相應的職責，并為該類專項預案的制定提出有關的特殊要求和指導。可能包括的特殊風險有：
地震；洪水；火災；暴風雪；臺風；長時間停電；空難；重大工程事故；重大交通事故；危險化學品事故；核泄漏事故；中毒事故；突發公共衛生事件；社會突發事件；極度高溫或低溫天氣；大型社會活動；其他，如敏感日期等。
3.4 標準操作程序
由于在應急預案中沒有給出每個任務的實施細節，各個應急部門必須制定相應的標準操作程序，為組織或個人提供履行應急預案中規定的職責和任務時所需的詳細指導。標準操作程序應保證與應急預案的協調和一致性，其中重要的標準操作程序可附在應急預案之后或以適當的方式引用。
標準操作程序的描述應簡單明了，一般包括目的與適用范圍、職責、具體任務說明或步驟，負責人，有關附件（檢查表、附圖表等）等，標準操作程序本身也應盡量采用檢查表的形式，對其中的每一步應留有標記記錄區，供逐項檢查核對時使用。已做過核對標記的檢查表，成為應急過程中所產生的記錄的一部分。
3.5 支持附件
應對應急系統中有關的支持保障系統進行詳細的描述，并提供有關的附圖表。典型的支持附件包括：
通訊系統；信息網絡系統；警報系統分布及覆蓋范圍；重大危險源登記及分布圖；重大事故災害影響范圍預測圖；重要防護目標一覽表、分布圖；應急機構、人員通訊聯絡一覽表；消防隊等應急力量一覽表、分布圖；應急裝備、設備（施）、物資一覽表；應急物資供應企業名錄；醫院、急救中心一覽表；外部機構通訊聯絡一覽表；戰術指揮圖；疏散路線圖；蔽護及安置場所一覽表、分布圖；電視臺、廣播電臺等新聞媒體聯絡一覽表；技術參考（手冊、后果預測和評估模型及有關支持軟件等）；專家名錄等。
參考文獻
[1] Federal Emergency Management Agency （FEMA） .Guide for All-Hazard Emergency Operations planning，1996.9
[2] National Response Team（NRT）.Hazardous Materials Emergency Planning Guide,2001.7
[3] 劉鐵民，劉功智等，國家生產安全應急救援體系分級響應和救援程序探討，中國安全科學學報，2003,13（12）：5～8
[4] 吳宗之,劉茂編著.重大事故應急救援系統及預案導論.北京:冶金工業出版社,2003
